У государства существует широкий спектр инструментов влияния на экономику. Одним из них является государственно-частное партнерство. Что оно собой представляет? В каких случаях к нему обращаются? Можно ли привести примеры реализованных проектов ГЧП?
Общая информация
Для начала давайте разберемся с терминологией. ГЧП – это один из множества способов развить общественную инфраструктуру, который базируется на долгосрочном взаимодействии бизнеса и государства. При этом частная сторона принимает участие не только в проектировании, финансировании и строительстве объекта, но и в его последующей эксплуатации, предоставлении услуг на созданной базе, техническом обслуживании и реконструкции.
Какие цели при этом преследуются? Главное, чего хочет достичь государство – стимулирование привлечения инвестиций частных лиц и структур в производство потребительских товаров, услуг, работ. Этот подход применяется тогда, когда необходимо обеспечить определенное публично-правовое образование за счет конкретного бюджета, а также сократить участие властных структур в определенном секторе экономики. Последнее выполняется исключительно в тех случаях, когда бизнес может эффективно выполнять возложенные на него обязанности.
С юридической точки зрения ГЧП – это форма взаимоотношений определенного публично-правового образования (например, Российской Федерации, отдельного субъекта РФ, конкретного муниципального образования) и частных лиц. Строятся они на соглашении концессионном (КС) или государственно-частном партнерстве (СГЧП), которые заключаются между участниками. По своей природе они являются гражданско-правовыми документами.
Законодательные основы
Итак, мы уже выяснили, что собой представляет ГЧП. Это неплохое начало, но для более внимательного изучения необходимо узнать множество деталей, на которых базируется этот механизм. Законодательное определение для него содержится в федеральном законе № 224-ФЗ от 13.07.2015. В статье № 3 дается определение ГЧП. Это было уже рассмотрено ранее. Более интересными являются понятия СГЧП и КС. С точки зрения законодательства – это самостоятельные правовые институты.
Таким образом, рассмотрение, заключение и реализация соглашений регулируется разными федеральными законами. Но при этом КС является одной из моделей (форм) ГЧП. Чтобы заключить соглашение, необходимо решение уполномоченного публичного органа, который представляет интересы определенного публично-правового образования. В нем должно четко и недвусмысленно быть объявлено о начале реализации конкретного проекта.
Для заключения КС или СГЧП законодательством предусмотрен процесс проведения торгов в виде конкурса, на котором участники борются за право заключить соглашение. Хотя предусмотрены и отдельные случаи, когда оно заключается без него. Механизм ГЧП – это популярная и быстроразвивающаяся форма взаимодействия между частными инвесторами и государством, которая предполагает распределение рисков между ними.
О моделях и законодательных моментах
Как ранее говорилось, СГЧП и КС являются самостоятельными правовыми институтами. Отличие между ними заключается вот в чем:
- Концессионное соглашение (КС) регулируется федеральным законом № 115-ФЗ от 21.07.2005. Оно предусматривает право государства (муниципального образования) на собственность объекта соглашения.
- Соглашение государственно-частного партнерства (СГПЧ) регулируется федеральным законом № 224-ФЗ от 13.07.2015. В данном случае предусматривается, что объект соглашения находится в частной собственности. Но только в случае соблюдения требований, имеющихся в законодательстве.
Вот такие формы ГЧП предусмотрены. Какая именно из них будет использована, зависит от преследуемых целей. Какие общие свойства имеют формы ГЧП? Вкратце, это:
- Долгосрочный характер партнерства. Он необходим для возврата частных инвестиций, а также комплексности этого проекта. Как пример: длительность СГЧП не может быть меньше трех лет.
- Распределение рисков и ответственности благодаря привлечению частного партнера не только к созданию объекта, но и его последующей эксплуатации и техническому обслуживанию. Это обязательное условие для формирования структурированных отношений между сторонами в рамках проекта. Также на этапе подготовки поиск оптимального положения является наиболее сложным.
- Полное или частичное финансирование создаваемого объекта общественной инфраструктуры со стороны частного партнера. Это основное отличие ГЧП от государственных заказов. При этом публичный партнер или концедент может компенсировать определенную часть затрат, которые были направлены на объект соглашения.
О преимуществах для частной стороны
Что же получает инвестор, который выбирает государственно-частное партнерство? Механизмы реализации ГЧП закрепляются в долгосрочном соглашении. Также частник может получить земельный, лесной, водный участок без торгов (но только для реализации оговоренных целей). Еще один приятный момент – это возможность софинансирования проекта публичной стороной или же получение дополнительных гарантий (например, минимальной доходности).
Благодаря наличию довольно широких возможностей для работы часто используются дополнительные способы увеличения выручки. Это и оказание дополнительных платных услуг, и применение оптимальных решений, которые позволяют снизить траты на этапах как создания, так и использования объекта. Также эта модель позволяет закрепиться в сферах, которые традиционно считаются государственными. Кроме того, часть рисков передается публичному партнеру. Это позволяет более уверенно смотреть на реализацию проекта и его последующую эксплуатацию.
О преимуществах для государства
Вот мы и ответили на вопрос о том, что привлекает частный бизнес в ГЧП. А какова выгода для государства? Вот краткий перечень основных преимуществ, которые приносит развитие ГЧП:
- Возможность привлекать частных инвесторов к финансированию и созданию инфраструктурных проектов в условиях, когда нет необходимого объема бюджетных средств. Этот способ позволяет не увеличивать долговую нагрузку в рамках текущего периода.
- Возможность объединить в одном проекте различные этапы создания (проектирование, строительство, использование).
- Приобретается не объект, а услуга за счет платежей, которые привязаны к объему и качеству. Это способствует развитию конкуренции.
- Возможность использования ресурсов и компетенции частного сектора для оказания социально значимых услуг, а также для повышения их качества.
- Снижение присутствия государства в экономике.
Наиболее важным и перспективным здесь является первый пункт. Следует признать, что у государства не хватает денег на полное выполнение всех взятых на себя обязательств. Поэтому механизм ГЧП позволяет минимизировать все негативные моменты и сделать жизнь более комфортной как для граждан, так и для тех, кто обязан заботиться о нас.
Об организации
Как же устроены проекты ГЧП? Чтобы ответить на этот вопрос, давайте рассмотрим организационные моменты. Основное внимание уделяется процессу подготовки и проведения публичной процедуры, во время которой выбирается частный партнер, заключается с ним контракт, который определяет деятельность, обязанности и права сторон для достижения оговоренных целей, а также обеспечивается контроль за исполнением взятых на себя обязательств. Государственные контракты в виде документов могут быть оформлены в нескольких формах:
- Акционерное соглашение.
- Договор услуг.
- Аренда публичной собственности с принятием частными участниками на себя обязательств по ее улучшению.
- Инвестиционный договор по созданию объекта.
- Концессионное соглашение.
- Договор подряда под ключ в рассрочку.
По сути, государственные контракты делятся на две модели (об этом ранее говорилось). Но в их основе лежат различные законодательные документы. Перечисленный только что список – это форма контракта, которую он принимает на практике. Это хоть и не значительное, но чрезвычайно важное отличие.
О примерах
Итак, нами уже было рассмотрено понятие, формы, возможные области применения и модели ГЧП. Этой теории хватит, чтобы иметь базу, позволяющую разбираться в реальных ситуациях. Чтобы лучше ознакомиться со всеми механизмами, будут рассмотрены примеры ГЧП как регионального, так и федерального уровня. И первым на очереди у нас Камчатский край.
В 2010 году там было подписано соглашение о взаимодействии и сотрудничестве, что позволяло привлекать средства различных источников для финансирования перспективных инвестиционных проектов. Как дополнение на уроне самого Камчатского края был принят нормативно-правовой документ «О государственно-частном партнерстве». Было предусмотрено ГЧП в виде концессионных соглашений в сфере энергетики. При этом проекты создаются на принципах государственного (или муниципального) и частного партнерств. На территории Камчатского края предусмотрена передача на время объектов имущества с целью реконструкции и последующей модернизации.
Еще один интересный момент, о котором не было упомянуто ранее, – это плата концедента. В чем ее суть? В случаях, когда предусмотрен этот механизм, государство (или орган местной власти) может выплачивать партнеру определенную сумму. Это необходимо в случаях реализации проектов, обладающих низкой инвестиционной привлекательностью. В качестве примера можно назвать социальные объекты.
А что с примерами на федеральном уровне?
Можно ли рассказать здесь о чем-то? Да, есть целый ряд событий, которые были следствием ГЧП. Что же интересует частный бизнес в данном случае? Например, можно привести несколько громких случаев, связанных с транспортной сферой. В первую очередь следует вспомнить о строительстве западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, а также трассу от города к Москве. Но, пожалуй, наибольшую известность в стране приобрела система взимания платы с грузовых автомобилей «Платон», из-за которой довольно длительное время наблюдались забастовки по всей стране.
Всего по состоянию на март 2017 года было зарегистрировано 1 340 проектов, построенных по схеме государственно-частного партнерства. Из них на этап эксплуатации (то есть, успешно реализованных) выведено 426. Где же они создаются? Какие сферы ГЧП позволяет подлатать? Основная их часть выпадает на коммунальное хозяйство. Здесь был зарегистрирован 901 проект. Затем идет сфера энергетики, однако она может похвастаться только 133 соглашениями. Еще 81 проект - к сфере транспорта. Все остальные достигнутые соглашения относятся к области социальной инфраструктуры.
Но просто количественные цифры не дают полного представления. Поэтому давайте поговорим о стоимости. Сколько денег получили проекты ГЧП? Точнее, частных вложений, ведь государственные деньги – это наши средства, собранные как налоги. В данном случае было привлечено около 700 миллиардов рублей. При этом 440 из них направлены на региональные проекты.
О критике
Практически всегда можно найти людей, недовольных каким-либо нововведением. ГЧП в России тоже поддается критике. И это делают не только простые граждане, но и многие высокопоставленные государственные служащие. Так, можно привести слова главы ФАС Игоря Артемьева, который первого марта 2017 года журналистам заявил, что целый ряд проектов государственно-частного партнерства является имитацией концессии. В качестве аргументации он сообщил, что в них все расходы компенсируются за счет бюджета. И частные компании не вкладывают своих средств. Дополнительно об этом сообщил заместитель главы ФАС Рачик Петросян. По его словам, государственно-частное партнерство используется как механизм для обхода госзакупок. И в качестве подобного злоупотребления был приведен пример строительства дороги Стерлитамак-Магнитогорск.
Одновременно эти слова в штыки воспринимают другие высокопоставленные государственные служащие. Так, например, заместитель министра экономического развития Станислав Воскресенский заявил, что такие заявления представляют угрозу для работы всего механизма ГЧП.
Возможности развития
Безусловно, механизм государственно-частного партнерства заслуживает внимания. Он позволяет сконцентрироваться на создании необходимых проектов, на которые в данный момент времени у государства нет денег. Также благодаря ГЧП можно держать под контролем уровень долгов и успешно реализовывать стратегию по их уменьшению. Но, увы, здесь есть место и для многих негативных аспектов.
Например, если было достигнуто соглашение о том, что работа над проектом финансируется и из бюджета, и из частных средств, то спустя определенное время может оказаться, что по факту все полученные деньги направлялись, скажем, в офшор. Необходимо работать над тем, чтобы такого не происходило.
Также довольно остро стоит вопрос о коррупции. К примеру, после принятия решения о внедрении системы «Платон» было множество неудовлетворенных людей, которые считали, что это результат близкой дружбы Ротенбергов с президентом Российской Федерации. Но тот факт, что об этом говорят, кое-что да значит. Конечно, недостатки есть, но пока с этим будут бороться, совершенствуя сам механизм, дела будут постепенно улучшаться. Не следует считать, что абсолютно все ужасно. Ведь есть люди вроде Игоря Артемьева, которые высказываются против всех недостатков. И есть правоохранительные структуры, борющиеся с преступностью.