Все мы хотим очутиться в преуспевающей стране со справедливыми законами, где умные правители принимают правильные решения. А как распознать, что управление - умное, законы - справедливые, а решения - правильные?
Есть ли некий волшебный алгоритм для нормотворчества, чтобы сделать возможным наше процветание и хотя бы сносный уровень социальной справедливости?
Суть вопроса
Говоря экономическим языком: есть ли способы оценить соотношение наших выгод и затрат, возникших вследствие новых нормативных правил?
Оценка регулирующего воздействия (сокращенно ОРВ) делает это возможным, поскольку представляет собой целостный системный механизм, разработанный и имплементируемый в странах-членах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), специально предназначенный для оценки принимаемых управленческих регуляторных решений (и позитивных, и негативных).
ОРВ - исторический экскурс
В западных информационных источниках при обсуждении данной проблемы используются различные термины, например, Impact Assessment (IA), Regulatory Impact Assessment (RIA), Regulatory Impact Analysis, переводимые в нашей научной литературе по-разному: «оценка воздействия», «анализ регуляторного влияния» (сокращенно АРВ). Встречаются также варианты перевода: «оценка регуляторного влияния» и «оценка регулируемого воздействия».
Понятие ОРВ, возникшее на волне неолиберальных административных реформ, проводимых рядом стран в конце прошлого столетия, прошло долгий эволюционный путь развития: от дерегуляции, то есть уменьшения «зарегулированности» малого бизнеса, через идею «лучшего/качественного регулирования» к концепции, получившей название «умного регулирования».
В стратегии Europe 2020 оценка регулирующего воздействия называется ключевым элементом в процессе формирования законодательства в сфере регулирования.
ОРВ - определение Европейской Комиссии
В масштабном документе Европейской Комиссии 2009 года приводится следующее определение:
Оценка воздействия (ОВ) представляет собой набор логических шагов, которым надлежит следовать при подготовке предложений по вопросам политики. Это процесс, который готовит доказательства для политических лиц, принимающих решения, о преимуществах и недостатках возможных вариантов политики путем оценки их потенциальных последствий. Результаты этого процесса обобщаются и представляются вместе с отчетом по ОВ.
Процедура ОРВ в европейских странах не является обязательной. Большинство стран считает ее слишком сложной административной и технической задачей и обычно принимает решение о проведении оценки регулирующего воздействия лишь в тех случаях, когда требуются бюджетные расходы.
ОРВ - современное понимание
В современном понимании ОРВ - это:
- Документ, который используется политиками как доказательная база при принятии окончательного решения по обсуждаемому нормативному акту.
- Специально разработанный инструментарий, чтобы измерять степень влияния всех возможных оцениваемых факторов (учитывая и количественные, и качественные), к примеру, хорошо известный анализ «затраты-выгоды», социального дисконтирования и пр.
- Методики описания механизмов проведения оценки.
- Организационная система, которая готовит необходимые правовые акты, в пределах существующего нормативного поля и определяет масштаб их охвата.
- Часть создаваемого института «умного регулирования».
ОРВ - сложное и разнообразное явление среди мировых подходов к регуляторному управлению. Это легко объяснимо, как различным пониманием принципов современного ОРВ, так и большим количеством элементов, собранных в единую классическую модель.
Исторически почти все элементы постепенно включались в этот механизм. Сегодня к системе ОРВ непрерывно присоединяются многие новые страны, адаптируя и модифицируя определенным образом классическую модель в зависимости от своих условий, а поскольку и на протяжении своего создания она оформлялась разными нормативными актами, то в итоге получаем широкий спектр вариантов существования системы ОРВ в мире.
Этапы проведения ОРВ
В результирующий отчет оценки регулирующего воздействия актов требуется включить:
- Раздел 1. Описать проблему. Обосновать необходимость государственного вмешательства для ее решения.
- Раздел 2. Определить цели вмешательства.
- Раздел 3. Определить существующие альтернативы (нормативные и др.) ее решения. Для большей глубины исследования можно изучить существующий зарубежный опыт, применяющийся для решения таких проблем.
- Раздел 4. Идентифицировать и предварительно оценить затраты и выгоды квалифицируемых альтернатив. Оценить риски. Привести прогноз возможных нежелательных побочных действий. Сравнить альтернативы, выбрать наиболее релевантный поставленным целям вариант.
- Раздел 5. Провести публичные обсуждения предложенного варианта решения со стейкхолдерами. Результаты обсуждения привести в отчете.
- Раздел 6. Разработать стратегию реализации выбранного варианта, включающую мониторинг на заданный период.
Поэтапно оценка регулирующего воздействия нормативно правовых актов иллюстрируется схемой, показанной ниже.
Как показывает схема, практически все процессы, используемые для ОРВ, довольно сложны, поскольку включают ряд не формализованных процедур, для выполнения которых, прежде всего, нужны:
- социологические опросы стейкхолдеров (заинтересованных сторон) - всех, кого касаются предполагаемые изменения, а конкретнее, определенных групп гражданского населения и бизнеса;
- экспертные оценки для сравнения альтернатив;
- владение методами прогнозирования, чтобы отследить последствия принятия актов.
Поэтому для успешного проведения всех этих процедур необходимо достаточное финансирование и определенный уровень квалификации исполнителей.
Поскольку не все страны, которые хотят ввести у себя механизм ОРВ, располагают необходимыми для этого ресурсами, для них разрабатываются облегченные варианты процедуры, как например, RIA-Light, которая отличается от классической уменьшением количества регуляторных актов и сужением сферы их воздействия.
Становление института ОРВ в России
Для осуществления оптимальной государственной регуляторной политики нужно принимать такие управляющие решения, действия которых будут способствовать максимизации положительных влияний и минимизации отрицательных. В России ежегодно принимается около 20000 всех нормативных актов, и немалая их часть может затрагивать интересы предпринимателей.
Поэтому для Российской Федерации эта проблема чрезвычайно актуальна, так как из-за отсутствия надлежащего контроля появляются непродуманные нормативные акты, принимаются не скоординированные программы. По мнению известного специалиста в области ОРВ С. Джейкобса, из-за этого россияне фактически облагаются дополнительным скрытым налогом, составляющим в целом до 25% ВВП.
Проблемы формирования институтов оценки регулирующих воздействий нормативных актов (основных форм, принципов реализации и пр.) в России находятся пока в стадии обсуждения. Официальным началом этого механизма функционирования на Федеральном уровне следует считать образование Департамента ОРВ в 2010 году.
Приказом Минэкономразвития были утверждены методики ОРВ, необходимые формы и порядок проведения публичных консультаций, а также введены в действие федеральный портал проектов НПА и информационный портал ОРВ.
С 1 января 2016 года взамен экспертизы НПА были ведены Правила оценки фактического воздействия НПА, предусматривающие проведение дополнительной оценки регулирующего воздействия нормативных актов, которые уже приняты и действуют, с целью устранения положений, мешающих ведению бизнеса.
ОРВ в регионах России
Основные шаги по реализации мероприятий для имплементации ОРВ как обязательной процедуры российской законотворческой практики были сделаны после выхода Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года, №601, согласно которому Правительству РФ было поручено:
...до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе:
...законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 года, органов местного самоуправления - с 2015 года...
Сегодня практика проведения ОРВ распространилась на региональный уровень - уже 78 регионов и некоторые муниципалитеты начинают ее внедрять. Однако, согласно рейтингу качества ОРВ, большинство регионов еще не достигли требуемого уровня.
Проблемы и перспективы
По мнению специалистов, механизмы обеспечения оценки регулирующего воздействия, сформировавшиеся в России, еще не являются достаточно развитыми. Множество проблем по дальнейшей институционализации этой сферы еще ждут своего решения.
Например, расширение практики обязательного пересмотра всех регулирующих актов связано с прогнозируемыми рисками. Учитывая высокий уровень забюрократизированности управленческих структур и огромную территорию, существует угроза очутиться в ситуации, называемой в теории «институциональной ловушкой», когда чиновники будут пачками писать формальные отчеты о проведенных ОРВ без реального устранения препятствий для бизнеса.
Чтобы повысить эффективность предлагаемого механизма проведения оценки регулирующего воздействия, нужно кардинально ограничить количество анализируемых документов, например, теми, которые признаются большинством социально-значимыми. Для этого в механизме ОРВ есть такой этап, как проведение публичных обсуждений. Сейчас они проводятся чисто формально.
Важным направлением является дальнейшее упрощение и типизация процедур оценки, создание обширной доказательной базы имеющихся примеров эффективности ОРВ уже принятых законов. Примером такой базы является «Библиотека лучших практик» Европейской Комиссии.