Муниципальное право считается обособленной юридической категорией, однако одна из его ключевых характеристик — смежный относительно других отраслей права характер. Однако, исходя из каких критериев оно выделяется среди тех сфер, с которыми коррелирует? Какова специфика его предмета и методов? Какие факторы предопределяют особенности муниципального права в российской политической модели?
Определение предмета
Предмет муниципального права, согласно распространенному в среде российских юристов определению, — это правоотношения в области местного самоуправления. В то же время при определении предмета рассматриваемой юридической отрасли следует учитывать комплексный ее характер.
Дело в том, что местное самоуправление находится в тесном взаимодействии с иными типами общественных отношений, а также уровнями коммуникаций, так или иначе связанными с социально-политическими процессами в муниципалитетах. В частности, нормы бюджетного законодательства предполагают тесную взаимосвязь местных, региональных и федеральных органов власти. К тому же субъектами правоотношений могут быть граждане, предприниматели, организации коммерческие или те, что не связаны с бизнесом.
Предмет отрасли муниципального права — это комплексное взаимодействие субъектов на различном уровне политического влияния и в разных юридических статусах, которые вместе с тем объединены фактором общей территории, расположением в рамках общей муниципальной единицы.
Классификация муниципальных правовых норм
Предмет муниципального права предполагает наличие специфических регулирующих норм, которые считаются одним из ключевых элементов соответствующей юридической отрасли. Для них свойственны все те признаки, которые характеризуют нормы иных сфер права: общеобязательность, наличие политических гарантий и механизмов законного принуждения.
Классификация норм в сфере муниципального права может осуществляться по разным основаниям. Так, в рамках одной из моделей они подразделяются на регулятивные и охранительные. К первым относятся правовые нормы, которые фиксируют компетенции на уровне муниципальных органов власти, правовой статус тех или иных групп граждан, регламентируют то, как должна осуществляться реализация функций местного самоуправления. В свою очередь, охранительные нормы призваны фиксировать критерии правонарушений, а также определять необходимые механизмы правовой защиты граждан и иных субъектов, вовлеченных в процесс социально-политических коммуникаций на муниципальном уровне.
В юридической среде распространена классификация правовых норм, предполагающая их подразделение на императивные и диспозитивные. И те и другие свойственны также и для муниципального права. По мнению юристов, для соответствующей отрасли в большей степени характерны императивного типа нормы. Специфика, которой обладает предмет муниципального права, предполагает, таким образом, активности, во многом требующие следования тем или иным предписаниям, распоряжениям, приказам и т. д.
Муниципальные правовые институты
Структура муниципального права предполагает совокупное функционирование ряда ключевых социально-политических институтов. Рассмотрим их особенности.
Прежде всего, это институт местного самоуправления. Те правоотношения, которые формируют предмет муниципального права, возникают, главным образом, в силу происходящих процессов именно на уровне локальной самоорганизации власти. Люди, компании, органы управления осуществляют правоотношения, которые имеют институциональную основу.
Муниципальное право также предполагает наличие института политических гарантий, который обеспечивает стабильность функционирования элементов социально-политических коммуникаций на уровне локальной самоорганизации власти.
Он может выражаться на уровне общенациональных законов, включая, например, Конституцию. Соответственно, местная власть может осуществлять свои полномочия, опираясь на основополагающие правовые акты, обладающие большей юридической силой, чем любые муниципальные законы. Это нормативные источники, которые гарантируют защищенность локальных органов власти от правовых последствий, возникающих в результате некорректных действий местных законодательных структур и иных субъектов правоотношений.
Важнейшим для муниципальных правовых процессов считается институт выборов (народного представительства). Он предопределяет законный способ формирования органов местной власти, который во всем мире призван одним из наиболее эффективных.
Смежный характер норм
Особенности предмета муниципального права предполагают, что соответствующие законодательные нормы носят, как правило, смежный характер, тесно взаимодействуя с теми, которые регулируют правоотношения в иных юридических отраслях. Муниципальные социально-политические и экономические коммуникации коррелируют с положениями трудового, административного, земельного, финансового, бюджетного законодательства.
Достаточно сложно обнаружить примеры законов, которые бы в чистом виде носили муниципальный характер вне взаимодействия с нормами иных юридических отраслей. Так или иначе большинство правовых актов, издаваемых местной властью, направляют действие норм права, принятых на уровне отмеченных юридических сфер.
Метод муниципального права
Основной метод муниципального права определяется спецификой императивных законодательных норм, которые наиболее характерны для рассматриваемой юридической отрасли. Правовое регулирование на уровне местной власти, так же как, впрочем, в системе государственного управления на уровне регионов и федерального центра, осуществляется императивными методами. Их характеризует, прежде всего, неравенство субъектов правоотношений. Также предмет муниципального права предполагает, что, например, то или иное административное распоряжение локального органа власти будет обязательным для всех граждан населенного пункта или для определенной их группы.
Императивные методы
Рассмотрим основные разновидности императивного метода. Во-первых, это предписание. Оно заключается в том, что для того или иного субъекта правоотношений устанавливается конкретный порядок действия, альтернативы которому быть не может (как это могло бы быть при диспозитивных правовых нормах). Как правило, издают предписания органы власти, тем самым формируя юридические факты, обуславливающие возникновение правоотношений. Во-вторых, это запрет. Данный метод предполагает наличие законодательных положений, предполагающих недопустимость осуществления субъектом тех или иных действий в силу применения ответных активностей со стороны органов власти.
Диспозитивные методы
Вместе с тем муниципальное право допускает также и диспозитивные методы. В числе таковых — дозволение. Данный метод предполагает, что субъекты правоотношений могут предпринимать те или иные активности или же бездействовать в зависимости от собственного волеизъявления, личных предпочтений, приоритетов. Дозволение может характеризоваться определенностью, когда субъект выбирает один из возможных вариантов поведения. Так, например, формирование органов муниципальной власти может осуществляться в рамках нескольких механизмов, выбрать конкретный вправе жители конкретного населенного пункта или представляющие их интересы субъекты политического управления.
Другой метод из числа диспозитивных — согласование. Он применяется, если есть необходимость нахождения компромисса между позициями нескольких субъектов правоотношений. Как вариант — между органами власти двух соседствующих муниципальных территорий.
Есть метод рекомендаций, который также относится к категории диспозитивных. Его сущность заключается в предоставлении субъекту правоотношений предпочтительного алгоритма активностей в тех или иных сферах. Данный метод часто сочетается с поощрением, предполагающим установление неких льгот в случае следования субъектом правоотношения рекомендациям со стороны власти.
Место муниципального права в национальной юридической системе
Итак, предметом отрасли муниципального права являются правоотношения, которые представляют собой часть социальных коммуникаций, непосредственно связанных с локальным уровнем политических процессов. Их участниками могут быть как частные лица, так и организации в различных статусах, а также органы власти — местные, региональные, федеральные.
Предметом муниципального права является их взаимодействие в корреляции с локальным уровнем осуществления активностей. Может показаться, что значимость с точки зрения развития национальной юридической системы данных правоотношений невысокая, так как в структуре политического управления предполагаются субъекты уровнями выше, представляющие собой структуры на региональном или федеральном уровне. Но это не так.
Муниципалитет - элемент государственности
Объект и предмет муниципального права — это юридические категории, которые некоторые исследователи считают основополагающими элементами государственности. Все дело в том, что нормативное регулирование, осуществляемое посредством актов, принятых на федеральном и даже региональном уровне, подчас неспособно учитывать специфику правоотношений, осуществляемых на уровне муниципальных территорий. Есть версия, что этим и обусловлен тот факт, что местное самоуправление в РФ даже на уровне Конституции страны отделено от государственного. Законодатель справедливо полагает, что решение локальных вопросов желательно при непосредственном участии субъектов, которые участвуют в правоотношениях на муниципальном уровне.
Предмет и метод муниципального права, которые мы исследовали выше, предполагают комплексность правоотношений в сфере местного самоуправления. Общефедеральные структуры власти могут оказаться вполне компетентны в решении узкого круга вопросов (например, в области вооруженных сил, охраны природы, работы различных гражданских служб и т.д.). Однако их представители не всегда могут обладать нужным уровнем знаний в сфере социальных коммуникаций в конкретном городе или сельском населенном пункте.
Рассмотрев понятие, предмет, метод муниципального права, мы можем исследовать практический аспект взаимодействия исследуемой нами юридической отрасли и реальных социально-политических процессов. Мы можем изучить его на примере взаимосвязи муниципального права и механизмов формирования местных органов власти. В чем особенности данных коммуникаций?
Дело в том, что данный вопрос предполагает довольно интересную и содержательную дискуссию. В научной и экспертной среде сформировалось несколько противоположных точек зрения касательно того, как должны формироваться местные органы власти. Есть теоретики, которые считают, что на уровне муниципалитетов должно быть как можно больше демократии: законодательные и исполнительные структуры власти, работающие на местном уровне, должны формироваться посредством выборов. В свою очередь, есть точка зрения, сторонники которой полагают, что органы власти в муниципалитетах должны назначаться вышестоящими структурами политического управления. При этом сторонники той и другой точки зрения приводят достаточно логичные аргументы. Их подробное исследование — отдельный предмет науки муниципального права. Но мы можем рассмотреть основную суть обоих подходов.
Больше автономии и демократии
Согласно первой точке зрения, понятие и предмет муниципального права предполагают, что наиболее эффективные механизмы самоуправления могут быть реализованы исключительно при активном участии граждан в формировании политических институтов на соответствующем уровне.
В числе ключевых аргументов экспертов — активное участие населения в самоуправлении, что предполагает меньшую зависимость от центра, который, в случае с авторитарной, вертикальной моделью пользуется местными ресурсами в обмен за свои услуги в виде содействия формированию органов власти. На практике это означает, что налоги местных предприятий уходят в центр, хотя вполне могли бы стать частью местного бюджета и послужить ресурсом для развития локальной инфраструктуры. К тому же, собственно, мы отметили это выше, те люди, которые назначаются на управленческие должности центром, могут быть недостаточно компетентны в решении актуальных вопросов на уровне конкретного муниципалитета.
Или сильная вертикаль власти?
Сторонники другой точки зрения считают, что при столь неравномерном развитии регионов РФ, как это наблюдается сейчас, демократические подходы — не самый оптимальный вариант. Некоторые субъекты федерации дотационны. Если им дать автономию, которая, в свою очередь, может транслироваться на муниципалитеты, то уровень экономического развития в них может резко снизиться. Это может предопределить самые негативные последствия — вплоть до сепаратистских настроений.
Российский политический центр должен поддерживать регионы, которые объективно отстают в экономическом плане. Для этого нужен финансовый ресурс, и его брать неоткуда, кроме как с экономически благополучных регионов. Соответственно, для того, чтобы дотации из центра расходовались эффективно, нельзя допустить, чтобы к власти на локальных территориях пришли люди, стремящиеся к откровенно независимой от центра политике. Однако при слишком сильном увлечении демократией, вероятность их прихода к власти только повышается.
Понятие и предмет муниципального права — это сложная совокупность элементов, сущность которых, к тому же, может периодически меняться. Это происходит хотя бы за счет движения уровня политической свободы в муниципалитете между двумя полюсами - демократическим и авторитарным, о которых мы сказали выше. Предмет муниципального права составляют отношения между локальными субъектами, однако, вполне возможна ситуация, при которой важную роль будут играть более крупные игроки политического поля. И это тоже один из признаков комплексности соответствующей юридической отрасли, заключающийся в разнообразии возможных уровней правоотношений.