Бюджетная политика — в числе ключевых направлений деятельности органов власти в большинстве стран. Для России соответствующее направление активностей государства считается особенно значимым. Дело в том, что экономика РФ во многом базируется на бюджетных капиталах, на деятельности государственных предприятий. Эффективное распределение соответствующих доходов и расходов — важнейший фактор поддержания стабильности национального хозяйства. Один из главных критериев качества работы с бюджетом страны — корректная классификация тех или иных статей выручки или издержек государственной казны. Существует большое количество подходов к тому, как она должна осуществляться. Многие из соответствующих критериев зафиксированы на уровне федеральных источников права, принятых российскими органами власти. Какие из соответствующих актов можно считать ключевыми? Насколько заметны изменения в регулирующих положениях данных источников права с течением времени?
Основные категории экономической классификации бюджетных расходов
Экономическая классификация расходов бюджета РФ предполагает распределение соответствующих издержек по 3 основным группам: собственно, расходам, поступлениям финансовых активов, выбытием соответствующих активов, а также получением нефинансовых ресурсов. В свою очередь, каждая группа включает дополнительные категории. Рассмотрим данную особенность подробнее.
Расходы как одна из ключевых групп в рамках экономической классификации
Начнем с расходов как с одной из ключевых групп, которыми представлена экономическая классификация расходов бюджета РФ. В структуре расходов присутствуют дополнительные подкатегории, а именно: оплата труда и сопутствующие начисления, приобретение сервисов, выплата долгов, безвозмездные перечисления, социальное обеспечение, иные издержки.
Что касается первого пункта, то в его структуре, в свою очередь, присутствуют дополнительные статьи: зарплата, иные выплаты, начисления.
Касательно приобретения услуг — данная подкатегория издержек предполагает расходы на связь, транспорт, коммунальные услуги, аренду, сервисы по содержанию имущества, иные услуги.
Что касается выплаты долгов, то здесь предполагаются расчеты по следующим статьям: внутренние обязательства, внешние долги.
Другая подкатегория издержек — это безвозмездные перечисления. Таковые могут направляться в пользу бюджетных учреждений, а также иных юрлиц, не относящихся к государственным либо муниципальным организациям.
Безвозмездные перечисления денежных средств также могут быть направлены в пользу бюджетов — тех, что функционируют в РФ, в зарубежных государствах, а также тех, что приняты на уровне международных организаций.
Поступления нефинансовых активов
Другая группа издержек, которой представлена российская классификация расходов бюджета, это поступления нефинансовых активов. В ее структуре присутствуют подкатегории, предполагающие увеличение стоимости основных фондов, нематериальных активов, материальных запасов. Рассмотрим специфику каждого пункта подробнее.
Что касается такой подкатегории издержек, как увеличение стоимости основных средств, здесь предполагается расходование капиталов в связи с необходимостью оплаты организацией различных договоров: на покупку объектов, на выполнение подрядных работ, связанных со строительством, ремонтом, перевооружением, модернизацией активов, что формируют основные средства. Объектами здесь могут выступать: здания (жилые и нежилые), сооружения, квартиры, машины, различные механизмы, оборудование и инструменты, производственный инвентарь, хозяйственные инструменты, библиотечные фонды, медицинское оборудование, ювелирные изделия, экспонаты, мебель, сцены и постановочное оборудование, вооружение и иная военная техника. В структуру соответствующих издержек также могут включаться расходы, связанные с приобретением необходимых машин и материалов, что используются в работе подрядчиком.
Касательно стоимости нематериальных активов — здесь предполагаются расходы, связанные с оплатой контрактов на покупку либо создание соответствующего типа объектов. При этом ресурсы должны обладать документами, которые подтверждают наличие у организации исключительных прав на пользование ими. Подобными источниками могут быть авторские договоры, патенты, свидетельства, лицензии.
Расходы организации также могут быть направлены на увеличение показателей стоимости материальных запасов. Данная категория издержек предполагает направление денежных средств организации на покупку сырья либо материалов, которые предназначены для единоразового использования в течение периода в пределах 12 месяцев. Соответствующий тип издержек может устанавливаться также и в отношении предметов, задействование которых осуществляется организацией более 12 месяцев, но не классифицируемых как основное средство. Примерами ресурсов, приобретаемых фирмой, могут быть: медикаменты, мягкая мебель, посуда, продукты питания, бензин, моторное масло, различные виды топлива, стройматериалы, канцелярия, семена, книги и иная печатная продукция, запчасти и т. д.
Поступление финансовых активов
Следующая группа издержек, которой может быть представлена классификация расходов бюджета, — поступление финансовых активов. В ее структуре могут присутствовать подкатегории, предполагающие расходование денежных средства на увеличение стоимости ценных бумаг, задолженности по кредитам.
Касательно первой статьи расходов — сюда включаются издержки, связанные с оплатой работ, выполнение которых предполагает реализация адресных инвестиционных инициатив — федеральных, региональных либо муниципальных.
Касательно увеличения долга по кредитам — сюда включаются расходы, связанные с оформлением бюджетных займов, а также предоставлением финансовых средств в долг физлицам и организациям. Субъектами правоотношений в этом случае могут также иностранные фирмы и правительства других государств. Предметом кредитных договоров может быть исполнение различных гарантий.
Выбытие финансовых активов
Классификация расходов бюджета включает также такую группу издержек, как выбытие финансовых активов. В ее структуре присутствуют подкатегории, предполагающие направление денежных средств на уменьшение стоимости ценных бумаг, которые не относятся к акциям, долгов по бюджетным кредитам.
Касательно первых — здесь имеются в виду поступления денежных средств, связанных с долговыми требованиями РФ к зарубежным партнерам. Уменьшение долга по кредитам в рамках данной статьи предполагает погашение займов за счет бюджетных средств, поступлений от физлиц, юрлиц либо зарубежных партнеров.
Специфика законодательного регулирования экономической классификации
Классификация расходов бюджета может фиксироваться на законодательном уровне. В РФ приняты особые источники права, где содержатся соответствующие положения. Наивысшей юридической силой обладает Бюджетный кодекс РФ. Дополнять его могут законы либо подзаконные правовые акты. Многие ключевые положения, с которыми коррелируют рассмотренные нами виды классификации расходов бюджета, содержатся, к примеру, в Приказе Минфина РФ № 65н от 1.07.2013 г.
В зависимости от того, в каких целях задействуется методология отнесения издержек к той или иной категории, могут использоваться иные критерии. Может применяться ведомственная классификация расходов бюджета, принятая в конкретном органе исполнительной власти РФ. Но в общем случае эксперты рекомендуют придерживаться положений Бюджетного кодекса и правовых актов, издаваемых профильными министерствами.
Доходы бюджета
Рассмотрев то, каким образом осуществляется классификация статей расходов бюджета, исследуем также специфику доходов государства. Сейчас таковые подразделяются на 2 основные группы: налоговые либо не имеющие отношения к соответствующим сборам доходы, а также безвозмездные поступления. Изучим подробнее сущность каждой.
Налоговые доходы
Классификация расходов федерального бюджета, изученная нами выше, предполагает деление основных групп издержек на большое количество подкатегорий. Та же самая закономерность характерна и для доходов государства.
Так, что касается группы, включающей налоговые доходы, то в ее структуре присутствует большое количество подкатегорий. В числе таковых:
- собственно налоги (на прибыль, товары, работы, услуги, имущество);
- страховые взносы в государственные фонды;
- пошлины;
- задолженности;
- выручка от внешнеэкономических активностей, от использования государственного и муниципального имущества;
- платежи, связанные с пользованием природных ресурсов;
- штрафы, санкции;
- неналоговые доходы;
- межбюджетные перечисления.
Безвозмездные поступления
Другая основная группа доходов бюджета — это безвозмездные поступления. Их разновидностей предусмотрено достаточно много. В этом смысле все отмеченные нами закономерности, которыми характеризуется классификация доходов и расходов бюджета, также наблюдаются.
В структуре безвозмездных поступлений могут присутствовать перечисления: от нерезидентов, от бюджетов, от государственных или муниципальных структур, от негосударственных организаций, от наднациональных учреждений. Также в отдельную подкатегорию принято выделять прочие безвозмездные поступления, не классифицированные как относящиеся к одним из тех, что названы нами выше. К безвозмездным поступлениям относятся доходы бюджетов, возникшие вследствие возврата остатков субсидий, субвенций и иных целевых транзакций тем или иным субъектом.
Коды
В российской бюджетной системе приняты различные коды классификации — расходов либо доходов бюджета. Рассмотрим их специфику.
Код классификации расходов бюджета РФ представляет собой последовательность из 20 цифр. Данная структура используется на всех уровнях системы управления государственными капиталами — федеральном, региональном и местном. Так, цифры с 1 по 2 обозначают главного распорядителя финансовых средств. Коды с 4 по 5 фиксируют конкретный раздел расходов, с 6 по 7 — подраздел, 8-17 — целевую статью, 18-20 — конкретный вид издержек.
Коды классификации доходов
Исследовав то, каким образом с помощью кодов осуществляется классификация расходов бюджетов РФ, рассмотрим особенности применения соответствующей методологии в отношении доходов.
Стоит обратить внимание на то, что в данном случае коды, прежде всего, классифицируют бюджетную выручку по назначению денежных средств. Так, коду 01 соответствует федеральный бюджет РФ, 02 — финансовой системе субъекта РФ, 03 — муниципального образования внутри города федерального значения, 04 — городского округа, 05 — муниципального района, 06 — ПФР, 07 — ФСС, 08 — ФФОМС, 09 — территориального фонда медицинского страхования, 10 — сельского поселения, 11 — городского округа с внутренним делением, 12 — внутригородского района, 13 — городского поселения.
Код, который классифицирует бюджетную выручку, включает в себя показатель, коррелирующий с полномочиями органов власти, связанными с установлением и администрированием налогов и иных статей доходов системы управления государственными капиталами. Если речь идет о выручке, относимой к категории неналоговой, то, например, коды 01 и 02 в этом случае могут присваиваться в корреляции с полномочиями по фиксации величины платежей федеральными структурами либо органами власти на уровне субъектов РФ.
Что касается неналоговой выручки для кодов классификации 03, 04, 05, 10, 11, 12, 13, то в этом случае законодательство предписывает руководствоваться следующими критериями.
Что касается обязательных платежей (например, взысканий), то указанные коды задействуются в корреляции с полномочиями по фиксации величины платежей соответственно: муниципальных органов внутригородских МО в городах федерального значения, властных структур городских округов, органов местного самоуправления в населенных пунктах соответствующего типа с внутригородским делением, муниципальных органов внутренних районов городов, органов местного самоуправления районов, муниципальных структур сельского поселения, органов самоуправления городского поселения.
Код главного администратора бюджетных доходов
Законодательство, в котором фиксируется классификация доходов и расходов бюджета РФ, содержит положения, отражающие специфику задействования кода главного администратора бюджетной выручки. Рассмотрим данный аспект подробнее.
Код, о котором идет речь, фиксируется в законе, утверждающем тот или иной уровень бюджета. Определение соответствующих значений осуществляется исходя из полномочий конкретного ведомства. Администратором дохода назначается орган власти, деятельность которого наилучшим образом коррелирует с природой соответствующего сбора. Например, если речь идет о платежах в ПФР, то соответствующим учреждением назначается, собственно, Пенсионный Фонд.
В некоторых случаях возможно делегирование полномочий федеральных органов власти в пользу региональных структур в части реализации соответствующей функции по администрированию налогов и сборов. В свою очередь, ведомства, работающие в субъектах РФ, могут уступить часть полномочий муниципальным организациям.
В первом случае — если доходы федерального бюджета начинают администрироваться региональным ведомством, то в кодах классификации бюджетной выручки должны прописываться координаты главного администратора — то есть органа власти, действующего на уровне политического центра. Та же закономерность установлена и в части взаимодействий субъектов РФ и муниципалитетов. Аналогично. если полномочия, связанные с администрированием бюджетной выручки передаются муниципальным управлением на уровень районов, коды должны содержать координаты локального органа власти.
Функциональная классификация издержек
Классификация расходов государственного бюджета России может осуществляться по функциональным принципам. Рассмотрим данный аспект подробнее.
Функциональная классификация расходов бюджета предполагает, что соответствующие издержки будут группироваться по всем уровням, и в то же время фиксироваться, исходя из направленности финансирования (которое, в свою очередь, определяется исходя из специфики работы конкретного органа власти либо актуальных задач, связанных с социально-политическим развитием).
Рассматриваемый подход в некоторых случаях задействуется при исследовании международного опыта в части взаимодействия государственных и муниципальных структур.
Функциональная классификация расходов бюджета может реализовываться в рамках разных методологий. В России распространена та, что предполагает распределение показателей по 4 уровням.
Первый уровень, в рамках которого осуществляется функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации, — разделы. На нем отражается направленность капиталов, исходя из тех или иных областей активности государства.
Второй уровень — это подразделы. Они конкретизируют направленность финансовых ресурсов, исходя из тех или иных областей активности государства. При этом соответствующие статьи не должны выходить за пределы тех групп, которые фиксируют разделы классификации расходов бюджета.
Третий уровень — выделение целевых пунктов, характеризующих направленность финансовых средств. Здесь фиксируется корреляция бюджетных ассигнований к конкретным аспектам активностей органов государственной власти.
Четвертый уровень, который предполагает распространенная структура классификации расходов бюджета РФ — это конкретные виды издержек.
Можно отметить, что рассмотренная нами схема — одна из возможных. Если говорить о законодательном уровне закрепления соответствующих критериев, то схемы, рекомендованные к применению на уровне тех или иных ведомств, могут довольно значительно меняться по мере корректировки положений источников права.
Так, бюджетная классификация доходов и расходов бюджета РФ, утвержденная, к примеру, в Приказе Минфина РФ № 114н от 10.12.2004 года, долгое время считалась наиболее оптимальной в практике работы ведомств, ответственных за исполнение планов по распределению государственных капиталов. Сейчас соответствующий источник права утратил юридическую силу — он заменен новым Приказом Минфина РФ № 65н от 1.07.2013 г.
Положения, на основе которых может осуществляться бюджетная классификация доходов и расходов бюджета России, в новом документе в отдельных аспектах схожа с формулировками, что присутствуют в предыдущем источнике права, но базируется на иных подходах к работе с теми или иными статьями выручки и издержек государственной системы управления капиталами.
Изменения в законодательстве, регулирующем принципы классификации бюджетных расходов и доходов, могут быть продиктованы разными причинами. Это могут быть промежуточные итоги реформ в области налогов и сборов. Это может быть влияние внешнеэкономических и политических факторов. Это могут быть рекомендации экспертов и ученых, касающиеся совершенствования бюджетной системы России.
Актуальна ли функциональная классификация?
Можно ли говорить о том, что функциональная классификация, рассмотренная нами, актуальна сегодня? С одной стороны, в текущих положениях источников права, регулирующих бюджетную политику российского государства, нет прямого запрета на задействование термина «функциональная классификация» в практике работы ведомств или, например, в ходе составления учебных программ. С другой стороны, в главном источнике права, регулирующем бюджетные отношения, — БК РФ, на данный момент соответствующее понятие не раскрывается. В то время как в одной из редакций 21 статьи Кодекса термин «функциональная классификация» присутствовал.
Аналогично рассматриваемое понятие включало ФЗ № 115 от 15.06.1996 года, в котором законодатель принял ключевые положения бюджетной политики РФ. Но впоследствии от активного использования термина «функциональная классификация», вероятно, было принято решение отказаться. Вместе с тем данное понятие, как считают многие исследователи, правомерно относить к самым универсальным. Классифицировать по функциональным признакам, в принципе, можно большое количество явлений, в том числе имеющих отношение к государственной бюджетной политике.