В основном законе Российской Федерации представлены общие контуры системы государственной власти и управления. Каждая из трех ветвей власти обладает своими особыми характеристиками. Не является исключением и сфера власти исполнительной, включающая в себя несколько структурных категорий. При этом комплекс территориальных органов исполнительной власти довольно разнообразен как по видам подразделений, так и по функциональным связям между ними.
Признаки исполнительной власти
Под исполнительной властью понимается совокупность полномочий ряда органов по управлению государственными делами. В ее задачи входит организация исполнения конституционных положений и законов на практике. Управленческая деятельность должна быть направлена на удовлетворение нужд, интересов и запросов граждан. Понятие трактуется с двух позиций, юридической и политологической. В первом случае под исполнительной властью понимается возможность и право ряда руководителей управлять кем-либо, издавать властные акты, во втором – комплекс правовых и политических явлений, система публичных административных органов и их деятельность, компетенции служащих. В отличие от законодательной и судебной исполнительная власть организационно едина, подразделяется на иерархические уровни. В ст. 72 Конституции РФ определяется, какие сферы общественно-экономического и государственного устройства относятся к сфере внимания исполнительных властных органов.
Данная категория власти характеризуется следующими признаками:
- в некоторой степени подчиненное положение по отношению к законодательной;
- организующий характер (фактически преобразует политические задачи и указания в плоскость практической деятельности);
- универсальность (эта форма власти реализуется на нескольких уровнях и в самых разнообразных социально-экономических и общественных сферах);
- наличие в ведении значительных ресурсов (правовых, информационных, технических) без возможности их прямого использования.
Особенности системы
Концептуально категория исполнительной власти включает комплекс органов субъектов РФ, формат их соподчиненности, принципы взаимодействия с другими властными структурами и местным самоуправлением.
Состав исполнительных органов формируется на выборных началах с возможностью последующего назначения. Их структуру составляют государственные служащие, чьи компетенции определяются соответствующими нормативными положениями.
В систему исполнительных властных органов включены федеральные службы и агентства, министерства. В состав региональных входят министерства, комитеты (в составе правительств Москвы и Санкт-Петербурга), департаменты и управления.
В результате в единую систему областных (краевых, окружных) органов исполнительной власти объединены:
- ключевой руководитель исполнительной власти на региональном уровне;
- администрация или правительство (исполнительный орган общей направленности);
- органы категориальной (специальной) компетенции;
- территориальные структуры общей направленности действий в пределах городов, районов, округов;
- специализированные территориальные органы управления.
При этом на уровне субъекта могут действовать территориальные исполнительные органы федеральной власти. Фактически они представляют собой филиалы республиканских органов, подчиняются им напрямую и, соответственно, не являются непосредственной составной частью системы исполнительной власти региона, но активно с ней взаимодействуют.
Основные функции
Говоря о управленческой системе исполнительной власти, можно выделить следующие ключевые функции:
- обеспечивающая (создание условий для социально-экономического и хозяйственного развития);
- правозащитная (обеспечение гражданских прав);
- охранительная (применение соответствующих мер в случае нарушения законодательства);
- нормотворческая;
- регулирующая (планирование, контроль, учет, прогнозирование).
Если брать за основу отраслевой (предметный) принцип, то ключевыми задачами территориальных структур и органов исполнительной власти могут выступать: руководство промышленностью, сельским хозяйством, транспортной сферой; содействие развитию предпринимательской деятельности; обеспечение общественного порядка, обороны и территориальной целостности; организация сферы здравоохранения и соцзащиты и многое другое.
Основные функции территориальных органов исполнительной власти в первую очередь зависят от ведомственной принадлежности и особенностей конкретного региона. Территориальные органы: участвуют в выработке способов государственного регулирования общественно-экономического развития субъекта, анализе межрегиональных программ и кооперации; регулярно информируют федеральные ведомства и местные органы власти о проводимой в регионе работе.
Нормативное обеспечение
Нормативной основой для работы территориальных органов исполнительной власти служит целый комплекс федеральных законов и актов.
В Конституции отражаются полномочия федеральных органов власти, имеющих право создавать собственные подразделения на территории регионов, назначать должностных лиц, определены предметы совместного ведения субъектов и федеральных органов.
Необходимость создания того или иного территориального органа федерального органа исполнительной власти формулируется в рамках федеральных законов. Например, закон 2000 года «О земельном кадастре» определил, что государственный орган управления земельными ресурсами осуществляет полномочия через собственные территориальные органы.
Указы Правительства и Президента регламентируют вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов и территориальных представительств федеральной власти, устанавливают целесообразность их деятельности, определяют полномочия, задачи, численность, уровень заработной платы.
В 2005 году Правительством утвержден типовой регламент исполнительных органов на уровне РФ. На его основе разработаны типовые положения о территориальных органах. Регламент устанавливает общие принципы организации работы территориальных ведомств федеральных органов власти.
Структура федеральных органов исполнительной власти
Контуры данной структуры формируются на основе постановления правительства «О типовом регламенте». Здесь сформулированы особенности основных компонентов исполнительной власти республиканского уровня.
Министерства. Осуществляют правовое регулирование и проводят госполитику в соответствующей сфере деятельности, координируют работу внебюджетных фондов. За пределами их компетенции остаются надзорные и контрольные функции, управление госимуществом. Руководство осуществляет входящий в состав правительства федеральный министр. Ряд министерств подведомственны президенту (внутренних и иностранных дел, обороны).
Федеральные службы. Исполнительный орган по надзору и контролю в определенной сфере. Находится в ведении правительства или президента. Имеет право осуществлять лицензионные полномочия и издавать правовые акты. В структуру федеральных органов исполнительной власти включаются службы по надзору в сфере образования, безопасности, транспорта и т. д.
Федеральные агентства. Оказывают государственные услуги, имеют право управлять государственным имуществом и финансами. Действуют, к примеру, агентство по атомной энергетике, космическое агентство.
На уровне регионов полномочия данных структур реализуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Необходимость их создания определяется федеральными органами самостоятельно.
Территориальные органы исполнительной власти субъекта РФ
Важнейший элемент системы федерального управления. Ключевые принципы их работы сформулированы в постановлении Совмина 1993 года, однако, остается ряд неурегулированных вопросов, в частности, касающихся распределения полномочий, взаимоотношений с местными органами власти, порядка реорганизации, назначения руководителей.
Структура, численность аппарата определяются с учетом особенностей конкретного субъекта на основе соглашения местных и республиканских органов власти.
Финансирование, как правило, также осуществляется из двух фондов (республиканского и регионального уровня). При этом исполнительные органы субъекта оказывают территориальным организационную и техническую поддержку в работе.
В ряде случаев объем ответственности и финансирования может перераспределяться между субъектом и центром. Особенно часто это наблюдается в городах федерального значения. К примеру, когда речь идет о полномочиях Департамента территориальных органов исполнительной власти Москвы. Его основной функционал утверждается непосредственно московским правительством.
Основные задачи территориальных органов определяются на основании функционала конкретных федеральных ведомств.
Порядок формирования и взаимодействия
Цель формирования территориальных органов исполнительной власти – реализация полномочий федерального властного органа. Основные принципы создания территориальных органов установлены Правительством. Финансирование осуществляется за счет федеральных бюджетных средств.
Выделяют районные, городские, региональные, межрегиональные, окружные территориальные подразделения федеральных органов.
Создание таких органов, их реорганизация или упразднение находятся в компетенции федеральных структур и осуществляются решением их руководства. Для этого разрабатывается «схема размещения», включающая перечень территориальных органов, численность сотрудников, фонд заработной платы. Схема утверждается министерством или Правительством на основании предложений федеральных агентств и служб.
Порядок взаимодействия органов исполнительной власти и территориальных представительств федеральных структур определяется президентским указом от 2005 года.
Кандидатура претендента на позицию главы территориального органа согласовывается с руководством органов исполнительной власти края, области, округа.
В большинстве субъекте при полномочных представителях президента также действуют региональные комиссии, в задачу которых входит внутренняя координация территориальных подразделений федеральных органов.
Конституционное обоснование и совместное ведение
При определении основных сфер деятельности исполнительных органов уровня Федерации и уровня региона бывает непросто разобраться, кто является официально ответственным за ту или область работы. В основном законе ряд статей посвящен распределению полномочий между субъектами и Федерацией. В ст. 72 Конституции РФ сформулированы общие сферы деятельности, в рамках которых проводится совместная работа:
- приведение уставов, законов (конституций) субъектов в соответствие с законодательством на уровне Федерации, и обеспечение выполнения их положений;
- защита свобод и прав граждан, обеспечение правопорядка и законности, общественной безопасности;
- решение проблем владения, распоряжения, пользования недрами, землей, природными ресурсами;
- разграничение прав государственной собственности;
- координирование вопросов социальной защиты и обеспечения, здравоохранения;
- решение вопросов, связанных со сферами науки, культуры, образования, воспитания, спорта;
- установление основных принципов налогообложения и сборов;
- принятие мер по борьбе с эпидемиями, стихийными бедствиями;
- обеспечение соблюдения основных правовых норм (трудовое, административное, жилищное, семейное, экологическое законодательства);
- защита прав малочисленных этносов;
- координирование внешнеэкономических и международных связей субъекта;
- организация системы взаимодействия структур местного самоуправления и госвласти.
Права и властные полномочия
Учитывая довольно обширный функционал, полномочия территориальных органов исполнительной власти позволяют обеспечивать его выполнение на должном уровне. Представители федеральных ведомств имеют право:
- запрашивать и получать необходимую для работы информацию от региональных органов власти, организаций и предприятий, аналитические и экономические данные от статистических учреждений;
- принимать участие в работе центральных ведомств исполнительной власти;
- вносить предложения в местные и центральные органы управления в рамках своей компетенции;
- участвовать в разработке концепций, программ в ходе реализации реформ.
Полномочия руководителей территориальных органов исполнительной власти также определяют на основании разработанного типового положения о деятельности. В нем сформулированы стандартизированные правила реализации разрешительных, надзорных, распорядительных функций, формат участия в осуществление федеральных планов и программ, принципы взаимодействия с органами местной власти.
В рамках направлений деятельности федеральных ведомств и утвержденных полномочий территориальные органы выполняют также надзорные и контролирующие функции, участвуют в управлении государственным имуществом, предоставляют государственные услуги.
Территориальные органы могут осуществлять надзор и контроль за процессом выполнения местными управленческими структурами возложенных на них обязательств, а также соблюдением требований к доступности и качеству госуслуг.
А как у них: европейская система
Федеративный формат государственного устройства предполагает довольно сложную схему взаимоотношений между субъектами публичной власти. Властные полномочия распределяются между госорганами на горизонтальном (3 ветви власти) и вертикальном (органы Федерации и субъекта) уровнях. Этот принцип довольно четко просматривается в системах территориальных органов исполнительной власти большинства европейских государств.
К примеру, в Германии у Федерации отсутствуют общие органы управления, отвечающие за решение широкого круга задач. Некоторые координирующие функции есть только у федеральной канцелярии. Федеральные исполнительные ведомства обладают собственными подчиненными подразделениями только в нескольких областях, где ступенчатая структура определена основным законом. Исключением является также управление финансами.
Общим принципом в ходе распределения функционала и возможностей между Федерацией и субъектами становится передача властных полномочий на тот уровень, где они будут реализованы с максимальной эффективностью. Большую часть из них, как правило, получают субъекты. Так, в Конституции Швейцарии прописано, что кантоны осуществляют все полномочия, не переданные Конфедерации. Конфедерация же – только полномочия, закрепленные за ней Конституцией.
Насколько часто вам приходится напрямую сталкиваться с работой территориальных органов власти?