Цифровизация и оптимизация госрегулирования - тренды последних лет. Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности - одно из проявлений этих тенденций. Давайте разберемся, что это такое и с чем его едят.
Суть риск-ориентированного подхода
Риск-ориентированный подход - это метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности контрольных мероприятий зависит от отнесения деятельности проверяемого лица к определенной категории риска.
Иными словами, чем выше риск нарушений у компании, тем чаще и тщательнее ее проверяют. И наоборот, объекты с низким уровнем риска проверяют реже и проще.
Такой подход направлен на достижение двух основных целей:
- Повышение эффективности госконтроля за счет концентрации усилий на наиболее проблемных областях
- Снижение административной нагрузки на добросовестный бизнес за счет уменьшения числа проверок
Риск-ориентированный подход базируется на трех ключевых принципах:
- Оценка рисков нарушений
- Управление выявленными рисками
- Категорирование рисков
Рассмотрим их подробнее.
Оценка рисков
На этом этапе контролирующий орган анализирует деятельность каждой компании или ИП и определяет вероятность того, что они могут нарушить установленные требования.
В ходе оценки анализируется вся доступная информация о проверяемом лице: результаты предыдущих проверок, статистика по отрасли, данные о руководителях и учредителях, показатели деятельности и пр.
Управление рисками
На этом этапе вырабатывается стратегия проверочных мероприятий, позволяющая минимизировать наиболее значимые риски в каждой отрасли и для каждого участника рынка. Чем выше угроза нарушений в конкретном сегменте, тем пристальнее туда «смотрит» государство.
Категорирование рисков
Здесь все проверяемые лица делятся на категории в зависимости от уровня риска. Чаще всего выделяют 4-6 категорий. Например:
- Чрезвычайно высокий риск
- Высокий
- Значительный
- Средний
- Умеренный
- Низкий риск
Собственно, от присвоенной категории риска и зависит частота плановых проверок предприятия.
Нормативно-правовое регулирование
Основы правового регулирования риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности заложены двумя федеральными законами:
- No 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
- No 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
Эти законы устанавливают общие требования по применению риск-ориентированного подхода в различных сферах госконтроля. А конкретные процедуры прописываются в подзаконных актах.
В частности, применение риск-ориентированного подхода в пожарном надзоре, санитарном контроле и надзоре в сфере связи регулируется Постановлением Правительства No 806. А Постановление No 801 устанавливает особенности риск-ориентированного подхода при надзоре в сфере здравоохранения.
Рассмотрим основные положения этих документов.
Закон о защите прав юридических лиц
Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности контрольных мероприятий зависит от отнесения деятельности проверяемого лица к определенной категории риска.
То есть закон фактически дает определение этого подхода и закрепляет основной принцип его применения.
Закон о госконтроле
Статья 22 Закона No 248-ФЗ вводит такие понятия, как:
- Риск причинения вреда
- Оценка рисков
- Управление рисками
- Категории рисков
А глава 5 Закона подробно регламентирует порядок оценки и управления рисками в рамках госконтроля.
Также Закон закрепляет обязательное наличие категории низкого риска, для которой не предусмотрено плановых проверок.
Постановление Правительства No 806
Этот нормативный акт конкретизирует положения 294-ФЗ. В частности, он:
- Определяет виды госконтроля, где применяется риск-ориентированный подход
- Устанавливает требования по разработке критериев отнесения к категориям риска
- Регламентирует порядок отнесения объектов контроля к той или иной категории
Постановление No 801 аналогичным образом прописывает особенности риск-ориентированного подхода применительно к контролю качества медпомощи.
Внедрение риск-ориентированного подхода
Для внедрения риск-ориентированного подхода контрольный орган должен пройти несколько этапов.
Сбор и анализ информации
На этом этапе по каждому участнику рынка собираются и анализируются данные, необходимые для оценки рисков. В частности, анализируется:
- Информация из государственных реестров и баз данных
- Статистика по отрасли
- Данные о руководителях компании
- Результаты ранее проведенных проверок
- Показатели финансово-хозяйственной деятельности
- Иная информация о деятельности компании
Оценка рисков
На основе собранных данных рассчитываются показатели тяжести и вероятности потенциального ущерба. Эти значения используются для вынесения экспертной оценки уровня рисков.
Разработка критериев отнесения к категориям риска
Здесь определяется количество категорий риска (обычно от 4 до 6) и критерии отнесения объекта контроля к той или иной категории в зависимости от оценки рисков.
Непосредственное отнесение к категориям риска
На этом этапе каждой компании или ИП присваивается конкретная категория риска в соответствии с ранее разработанными критериями.
Мониторинг и переоценка
По итогам контрольных мероприятий и при появлении новых данных периодически производится пересмотр категорий риска в отношении отдельных объектов контроля.
Практика применения
Рассмотрим, как риск-ориентированный подход работает на практике.
Статистика
По данным Минэкономразвития, в 2020 году при введении моратория на проверки их число сократилось почти вдвое - с 1,5 млн до 790 тыс. При этом серьезного ущерба не наблюдалось.
Это говорит об эффективности риск-ориентированного подхода: концентрация усилий на ключевых рисках позволяет существенно снизить общую нагрузку без потери результативности.
Анализ эффективности
Данные Роспотребнадзора за 2021 год также подтверждают результативность риск-ориентированного подхода. Доля проверок, по результатам которых были выявлены правонарушения, выросла с 36% до 56% по сравнению с 2017 годом.
Примеры применения
Рассмотрим конкретный случай из практики риск-ориентированного надзора в сфере здравоохранения.
Клиника "Доброе здоровье" в ходе плановых проверок показывала стабильно высокие результаты и не имела серьезных замечаний. Поэтому она была отнесена к категории низкого риска.
Мнения экспертов
Мнения бизнеса и экспертного сообщества относительно риск-ориентированного подхода расходятся.
Мнения экспертов
Мнения бизнеса и экспертного сообщества относительно риск-ориентированного подхода расходятся.
По словам главы «ОПОРЫ России» Александра Калинина, этот подход «позволяет оптимизировать контрольно-надзорную деятельность, снижая издержки для добросовестного бизнеса».
В то же время ряд экспертов считают риск-ориентированный надзор недостаточно эффективным. По их мнению, частота проверок должна зависеть не только от категории риска, но и от реального поведения компании.
Перспективы
Дальнейшее развитие риск-ориентированного подхода связано с внедрением цифровых технологий, расширением сфер применения и повышением открытости процедур.
Цифровизация процедур
Активно внедряются цифровые сервисы для мониторинга объектов контроля в режиме реального времени - такие как Цифровой инспектор, ГИР ЗНП и др. Это позволяет оперативно выявлять риски.
Расширение сфер применения
Постепенно риск-ориентированный подход охватывает все большее количество видов госконтроля. Так к концу 2021 года его использовали уже в 96 видах контроля.
Повышение открытости
Внедряются цифровые сервисы, которые позволяют проверяемым лицам отслеживать свой текущий уровень риска и статистику по отрасли.
Например, сервис "Рискометр" Роспотребнадзора дает доступ к данным о классификации предприятий питания по рискам причинения вреда.
Совершенствование методик
Идет постоянная доработка методик оценки рисков и критериев отнесения к категориям. Цель - более точно определять потенциальные угрозы и адекватно на них реагировать.
Усиление риск-ориентированности
Планируется расширить использование категорий риска при выборе форм и интенсивности контрольных мероприятий. Чем выше риски у компании, тем более жесткие проверочные процедуры к ней применяются.
Переход к соразмерности реагирования
Обсуждается переход от риск-ориентированного подхода к принципу соразмерности. При этом реакция госорганов будет зависеть не только от уровня рисков, но и реального поведения компании.
Расширение области применения
В перспективе предполагается использование риск-ориентированного подхода при администрировании налогов, выдаче лицензий, разрешений и других процедур.