Рубрики
...

Общие принципы организации местного самоуправления

Принципы организацииМестное самоуправление — процесс, исключительно значимый с точки зрения выстраивания эффективного государства. Важно, чтобы гарантированные законами права граждан в аспекте автономной политической самоорганизации де-юре находили соответствие в реальных процессах на уровне формирования локальных органов власти де-факто. Какие существуют в мире модели функционирования муниципальных политических институтов? Какова специфика системы местного самоуправления в РФ?

Сущность местного самоуправления

Согласно распространенной в научной среде точке зрения, под местным самоуправлением следует понимать организацию власти в рамках локальных административно-политических образований. В зависимости от правовой традиции, принятой в том или ином государстве, называться и классифицироваться они могут по-разному. Например, в РФ это города, районы и поселения. Общие принципы организации местного самоуправления заключаются в предоставлении локальным административным субъектам, о которых идет речь, возможностей для выстраивания эффективной стратегии социально-экономического и политического развития с учетом местных особенностей.

Предполагается, таким образом, что столица государства будет справляться с подобными задачами в большинстве случаев менее эффективно, чем это сделают местные власти. И потому политический центр страны (или федеративного субъекта, который в нее входит) делегирует часть властных полномочий на уровень местного управления. Можно отметить, что в России и многих других странах мира локальные административно-политические единицы, которые имеют право на организацию самоуправления, называются муниципалитетами.

В ряде случаев основные принципы организации системы местного самоуправления предполагают отделение соответствующих политических институтов, работающих на локальных территориях, от государственной власти. Данный подход, в частности, закреплен в Конституции РФ. Таким образом, государственная и муниципальная системы власти в России формально действуют независимо.

Правовые основы местного самоуправления

Исходя из специфики правового режима, действующего в том или ином государстве, принципы организации местного самоуправления могут различаться. Таким образом, имеет значение то, какие нормативно-правовые акты регулируют процессы реализации муниципалитетами права на организацию местного самоуправления. В российской юридической системе ключевыми источниками права считаются Конституция, федеральные законы и подзаконные акты соответствующего уровня, а также источники, издаваемые на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В числе важнейших источников на общенациональном уровне — Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». Данный правовой акт во многом коррелирует со значимым международным источником - Европейской Хартией самоуправления, ратифицированной российскими властями в 1998 году.

В частности, соответствующий международный нормативно-правовой акт определяет общие принципы организации местного самоуправления, а также фиксирует гарантии осуществления защиты правового суверенитета муниципальных территорий. Также данный документ предполагает, что на локальном политическом уровне будут создаваться необходимые административные структуры, которые могут иметь некие соглашения о разграничении полномочий с федеральным или региональным центром.

Общие принципы организации

Местное самоуправление и Конституция России

Рассмотрим, каким образом принципы организации местного самоуправления закреплены в основном законе российского государства. Конституция РФ включает отдельную главу, в которой содержатся положения, регулирующие процессы формирования муниципальных органов власти. Юристы называют ключевыми следующие положения, отражающие принципы организации местного самоуправления.

Во-первых, это отмеченная нами выше самостоятельность организации управления муниципалитетами в пределами гарантированных законом полномочий, которая также выражается в том, что местные органы власти не входят в систему государственных политических институтов.

Во-вторых, ключевые принципы организации деятельности муниципальных органов власти в РФ предполагают, что население городов, районов и поселений вправе само принимать решения, касающиеся распоряжения локальной собственностью.

В-третьих, собственно сами граждане призваны принимать непосредственное участие в местном самоуправлении, участвуя в референдумах, выборах и иных предусмотренных законом формах волеизъявления. Также население самостоятельно определяет структуры муниципальной власти.

В-четвертых, при изменении границ административно-политических территорий, осуществляющих местное самоуправление, должно учитываться мнение граждан, проживающих в соответствующих районах.

Российская модель местного самоуправления: теория и практика

Таким образом, Конституция РФ, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предполагают, что локальные административно-политические единицы в РФ формально независимы от центра. Однако многие эксперты полагают, что де-факто автономия муниципалитетов вовсе не столь очевидна. Объясняется это, главным образом, тем, что в РФ пока что не выработалась эффективная система публичного или судебного контроля над деятельностью представительных или исполнительных структур на уровне локальных административно-политических единиц.

Закон об общих принципах организации

То есть если, условно говоря, политический центр будет делегировать на уровень муниципалитетов слишком большой объем полномочий де-факто, то появится вероятность выстраивания коррумпированных, не заинтересованных в качестве политической самоорганизации, структур власти.

Однако как только российское общество достигнет необходимого уровня политической зрелости и будет способно пользоваться всеми возможностями для организации автономного управления в рамках муниципалитетов, то, как полагают аналитики, все те механизмы, что сейчас действуют де-юре, очень пригодятся.

Организация местного самоуправления: международный опыт

Рассмотрим, какими могут быть принципы организации власти в рамках локальных территорий в зарубежных странах. Традиция местного самоуправления принята в большинстве современных государств. Это, в частности, подразумевает создание прочной правовой базы под организацию соответствующих политических институтов.

Можно отметить, что принципы организации системы местного самоуправления в западных странах организованы в рамках трех базовых моделей — английской, французской, а также смешанной, сочетающей в себе признаки первых двух.

Принципы процесса организации

Первая модель, соответственно, практикуется в США, Великобритании, других странах Содружества — например, в Канаде. Специфика данной модели в том, что местные органы власти в общем случае не подотчетны каким-либо вышестоящим политическим структурам. То есть им даны достаточно ощутимые полномочия на осуществление самостоятельной политики локального управления. В свою очередь, если стоит вопрос о проверке эффективности деятельности местных структур, то занимается этим, как правило, суд или же высшие исполнительные структуры власти на уровне центра.

Французская модель, называемая также континентальной, предполагает значительное вмешательство государственных органов в работу муниципалитетов. Таким образом, местные органы власти становятся подотчетными политическому центру.

Как отмечают некоторые юристы, в рамках организации самоуправления по французской схеме население часто имеет больше возможностей влиять на процессы управления — в силу отсутствия в ряде случаев представительных органов власти, которые в рамках английской модели, как правило, есть в муниципалитетах. Но возможен третий вариант организации местного самоуправления, объединяющий в себе признаки каждого из рассмотренных нами.

Концепции без границ

Вместе с тем можно отметить тот факт, что на практике принципы организации местного самоуправления в рассмотренных моделях различаются не столь значительно, как это может просматриваться в логике выстраивания взаимоотношений между локальными политическими единицами и центром. Население соответствующих территорий, так или иначе, имеет основные необходимые ресурсы для организации эффективного самоуправления. Модели, о которых идет речь, удовлетворяют некоторым критериям, считающимся важными индикаторами зрелости политической системы государства. Рассмотрим их.

Критерии эффективности модели местного самоуправления

принципы организации местного самоуправленияКак мы уже отметили выше, общие принципы организации системы местного управления в том или ином государстве предполагают делегирование центром некоторых полномочий на локальный уровень с целью более эффективного решения актуальных социально-экономических и политических задач. Вместе с тем общепринятых механизмов измерения данной эффективности пока не выработано. Некоторые исследователи предпочитают изучать, к примеру, общественное мнение посредством социологических вопросов, другие — анализировать социально-экономические показатели.

Есть, в частности, модель, в рамках которой особое внимание уделяется политическому и правовому анализу статуса местных органов власти. Прежде всего соответствующее исследование направлено на выявление реальной самостоятельности локальных политических институтов от центра. Бывает так, что в том или ином государстве с небольшим опытом выстраивания демократических институтов может быть внедрена, скажем, английская или континентальная модель, однако характерные для нее принципы организации системы местной власти будут в большей степени декларироваться, чем действовать в реальности.

Гражданские инициативы приветствуются

Другой критерий — степень вовлеченности в самоуправление граждан, проживающих в рамках той или иной административной единицы. Безусловно, многое зависит от уровня политической культуры населения, тех или иных традиций в аспекте участия людей в управлении своим городом или районом. Предполагается, что общие принципы организации местного самоуправления знакомы гражданам, и они готовы выполнять свою роль. Вместе с тем без соответствующей нормативно-правовой базы, полагают аналитики, людям, какими бы они активными ни были в аспекте готовности управления своей территорией, организовать эффективные локальные институты власти будет сложно.

Конечно, в дополнение к гарантированным законом возможностям граждан участвовать в местном самоуправлении должны существовать и иные стимулы — например, элементы воспитания культуры самоорганизации в школах, на уровне СМИ, в рамках публичных мероприятий.

Местное самоуправление и финансы

Система принципов организации местного самоуправления в любой стране предполагает значимую роль финансовой составляющей процесса локальной политической самоорганизации граждан. Люди должны иметь возможность не только эффективно управлять своей территорией, но и развивать экономику, обеспечивать в своем городе или районе должный уровень благосостояния жителей. Поэтому муниципалитеты должны обладать финансовыми ресурсами.

Основные принципы организации

Если говорить о российской модели организации местного самоуправления, каждая локальная административно-политическая структура в РФ обладает собственным бюджетом, а также правом относительно независимого пользования им. Можно отметить, что Бюджетный Кодекс РФ предполагает возврат на уровень муниципалитетов значительной части федеральных и региональных налоговых сборов в рамках предусмотренных законом нормативов. То есть то, что зарабатывают предприятия в том или ином городе, не уходит полностью в федеральный центр, как это иногда озвучивается в СМИ и различных интернет-дискуссиях.

Вместе с тем специфика национальной российской системы бюджетных отношений предполагает в достаточной мере выраженную вертикальную интегрированность локальной, региональной и федеральной финансовых институтов. Собственно, даже на законодательном уровне в РФ признается единство бюджетной системы. И в этом некоторая специфика экономического аспекта деятельности муниципальных властей. Как мы уже отметили выше, в Конституции РФ (а также в законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) многое говорится о формальной автономии локальных политических институтов. В свою очередь, в источниках финансового права де-юре прописана достаточно выраженная, как полагают многие юристы, централизация бюджетной системы.

Многие эксперты, однако, считают данную модель вполне приемлемой с учетом того, что уровень развития хозяйственных систем разных российских регионов и муниципалитетов в рамках одного субъекта федерации может сильно различаться. То есть централизация прежде всего нужна с целью последующего справедливого распределения бюджетных средств с путем предоставления субсидий, дотаций или субвенций. Возврата налогов в рамках нормативов, отраженных в БК РФ, может не хватать.

В свою очередь, есть в мире бюджетные модели, которые характеризуются большой автономией от центра. В частности, так устроены финансовые системы штатов в США. Каждый штат в значительной степени обеспечивает себя сам. Но, как отмечают многие эксперты, данная традиция имеет в большей степени исторический базис: дело в том, что США — государство, которое сформировалось в силу центростремительных тенденций, его образовали изначально независимые политические субъекты с собственной экономикой и политической системой. Безусловно, разница в развитии разных штатов США может быть, как и при сопоставлении между собой многих регионов России, значительной — по уровню зарплат, ВВП и иным экономическим индикаторам.

Общие принципы организации местного самоуправления

Однако в силу сформировавшейся традиции выраженного суверенитета относительно центра американские штаты формируют достаточно независимые бюджеты. В свою очередь, независимость финансовой системы штатов от федерального центра находит свое продолжение также и на уровне муниципалитетов. Очень значима роль в США, таким образом, местных налогов. Вместе с тем, субсидии и субвенции в американской бюджетной системе — не редкое явление. Порядка 15-20% от доходов некоторых штатов и муниципалитетов могут формироваться за счет финансовых ресурсов вышестоящих уровней политического управления.

Взаимосвязь политической структуры и бюджета

Таким образом, мы можем отметить, что принципы процесса организации бюджетных систем в муниципалитетах могут быть в некоторой степени подобны тому, как соотносятся политические полномочия соответствующих политических единиц с центром. При выраженной интеграции различных уровней власти, как, например, в России — бюджет может быть также «вертикальным». В свою очередь, в американской модели, где штаты и муниципалитеты достаточно независимы от центра, основные принципы организации бюджетной системы также могут предполагать автономию.