Система государственного и местного самоуправления призвана обеспечивать решение вопросов территориального и федерального значения. В полномочия соответствующих структур входит администрирование большого объема публичных дел в рамках закона и в интересах населения. Система государственной власти и местное самоуправление находятся в постоянном взаимодействии. Оба института в своей деятельности руководствуются волей граждан страны. Рассмотрим далее, что собой представляет система управления местным самоуправлением.
Классификация
Виды систем местного самоуправления разделены по разным критериям. В частности, классификация проводится по степени взаимодействия между центральным и территориальными аппаратами. Таким образом, значение имеет характер установленной в стране политической системы. Модели местного самоуправления могут быть разными. Наиболее распространенными считаются:
- Классическая (англосаксонская).
- Смешанная.
- Советская.
- Континентальная.
В зависимости от уровней, по которым формируются представительные органы в системе местного самоуправления, различают:
- Трехуровневую структуру, в федерациях – двухуровневую. Такая система органов местного самоуправления была характерна в разные периоды для различных стран: Чехословакии, США, Новой Зеландии, Албании, Греции, Канады, Белоруссии, Венгрии, Украины, Польши, Франции, Испании, Германии, Италии, Югославии и др.
- Двухуровневую структуру, в федерациях – одноуровневую. Такая система органов местного самоуправления характерна для небольших стран. В их числе Дания, Португалия, Хорватия, Эстония, Швейцария, Австрия, Ирландия и некоторые другие.
- Одноуровневая структура. Она имела место в разное время в таких странах, как Литва, Эстония, Латвия, Финляндия, Болгария, Исландия и др.
Тип устава
В ряде стран в систему местного самоуправления входит Совет. При этом он может обладать преимущественными полномочиями. Глава в исполнительном органе избирается Советом. В редких случаях его назначает население. Исполнительная структура, в свою очередь, может являться коллегиальной. Для разных эпох такая система органов власти местного самоуправления была характерна для Бельгии, Польши, Чехословакии, Исландии, Сербии, Болгарии и др. В структуре преобладающими полномочиями может быть наделен глава исполнительной ветви. В этом случае он избирается народом. Как правило, глава исполнительной структуры является единоначальным.
Соотношение с центральным аппаратом
Классификация в данном случае осуществляется следующим образом:
- В структуре отсутствуют назначаемые представители центрального аппарата, а их функции, в свою очередь, выполняют местные органы. Такое устройство было характерно для Румынии, Болгарии, США, Венгрии, Словакии и прочих стран.
- Имеет место сочетание назначаемых представителей центральной власти с избираемыми местными органами. Эта структура характерна для Италии, Великобритании, Франции, Австрии, Норвегии, Белоруссии, Дании и пр.
- Назначаемые представители центрального аппарата заменяют собой местные органы на уровнях крупных административных единиц. Такая система существует в Финляндии, Исландии, Сербии и прочих странах.
Местное самоуправление в системе власти: теоретический аспект
Данная структура выступает в качестве одной из форм реализации волеизъявления народа. Муниципальные системы местного самоуправления считаются децентрализованными институтами. Предусматривается, что эти структуры наделяются относительной самостоятельностью. Органы управления на местах обладают автономностью. В первой половине 19 столетия появились теоретические основы формирования рассматриваемой структуры. Автором этих идей стали Алексис Токвиль – французский историк и государственный деятель, Пауль Лабанд, Лоренц Штейн и прочие.
Общественная теория основывается на принципах признания свободы реализации своих полномочий территориальными союзами и сообществами. Современная российская система местного самоуправления относится к категории публичных административных институтов. Она не считается ответвлением гражданского общества. Вместе с этим имеет место отрицание государственно-правового характера местной власти.
Законодательная база
Система местного самоуправления в РФ выступает в качестве одной из основ федеративного, конституционного строя страны. Она признается и гарантируется Основным законом.
В качестве правовой основы системы выступают:
- Европейская хартия.
- Конституция РФ.
- Уставы МО.
- Международные договоры и общепризнанные нормы мирового права.
- Конституции или уставы, законы и прочие правовые акты субъектов РФ.
- ФЗ №131, регламентирующий общие принципы организации местной системы власти, прочие законы и нормативные акты, принимаемые в соответствии с ФЗ, Указы, Президента, правительственные постановления и прочие юридические документы.
- Решения, которые приняты на сходах и референдумах.
- Прочие юридические документы, изданные в рамках законодательства.
Конституционные нормы
Согласно положениям Основного закона, система местного самоуправления обеспечивает самостоятельное волеизъявление населения, решение им вопросов территориального значения. Кроме того, структура осуществляет пользование, владение, распоряжение собственностью муниципального образования в интересах граждан.
К вопросам местного значения относят задачи по непосредственному обеспечению нормальной жизнедеятельности населения МО. В Конституции от 1993 года закреплено право граждан реализовывать свою волю непосредственно, а также через соответствующие структуры центрального и территориального административного аппарата. Таким образом, Основным законом признана система местного самоуправления, служащая для решения актуальных вопросов муниципального значения.
ФЗ №131
Федеральным законом установлено, какие органы местного самоуправления входят в систему администрирования. В его нормах определяется компетенция структур и должностных лиц. Вместе с этим ФЗ №131 наделяет некоторые органы государственными полномочиями РФ и ее субъектов. Для этого Закон предоставляет им соответствующие субвенции и устанавливает подконтрольность центральным структурам.
ФЗ определяет систему муниципальной власти как признаваемую и гарантированную самостоятельную деятельность народа по решению вопросов муниципального значения непосредственно либо через уполномоченные структуры. При этом закон исходит из интересов, исторических и иных традиций населения. Согласно ФЗ, система местного самоуправления выступает в качестве формы реализации народовластия, обеспечивающей в рамках, предусмотренных в Конституции, федеральных, субъектных и прочих нормативных актах, самостоятельное решение гражданами под их ответственность различных вопросов территориального значения.
Формы осуществления
Согласно Конституции, местное самоуправление реализуется населением посредством прямого волеизъявления, через выборные и прочие уполномоченные органы. К непосредственным формам администрирования относят:
- Муниципальные выборы.
- Местный референдум.
- Голосование за отзыв депутатов.
- Сход граждан.
- Голосование по вопросам преобразования и изменения границ МО и прочее.
Население может участвовать в реализации самоуправления. К таким формам относят:
- Правотворческую инициативу населения.
- Территориальное общественное управление.
- Собрания граждан.
- Публичные слушания.
- Опрос населения.
- Обращения граждан в местные органы.
- Конференцию.
- Наказы избирателей и прочее.
Территориальные основы
Система местного самоуправления в РФ действует по всей стране. Территориальная основа структуры состоит из муниципальных образований. В России установлено пять типов МО, функционирующих на двух уровнях:
- Сельское поселение. Оно состоит из одного и более населенных пунктов.
- Городской округ. Его формирует поселение, не включенное в муниципальный район.
- Внутригородская территория. Такое зонирование используется в городах федерального значения (Москва, СПб).
- Муниципальный район. В него входит несколько сельских или городских поселений.
- Городское образование. Его составляет один город либо ПГТ с прилегающими населенными пунктами.
Статус и границы МО установлены в процессе муниципальной реформы в 2003-2005 годах. Порядок территориального изменения предусматривается в Федеральном законе.
Структура
Органы местного самоуправления входят в систему центрального административного аппарата страны. Структура определяется в соответствии с Уставом МО. В систему местного самоуправления входит контрольная инстанция, администрация вместе с главой. Неотъемлемым элементом выступает законодательная структура МО. Согласно ФЗ, система местного самоуправления может формироваться одним из следующих способов:
- Законодательную структуру и главу МО избирает население. Последний при этом руководит представительным органом. Главу администрации при этом по контракту.
- Представительный орган и руководителя МО выбирает население. Последний возглавляет администрацию.
Кроме этого, представительный орган может формироваться из делегатов и глав законодательных объединений поселений. В селах вне зависимости от способа избрания руководитель муниципалитета может возглавить не только администрацию. Он также может руководить и законодательной структурой. В поселениях, где численность жителей меньше ста человек, избранное населением лицо выступает в качестве главы МО и администрации. При этом функции законодательной структуры реализуются сходом граждан.
Экономическая база
Ее формирует находящееся в собственности муниципалитета имущество, денежные (бюджетные) средства, вещные права МО. Органами местного управления осуществляется самостоятельное распоряжение, владение и пользование указанными объектами. Согласно положениям ГК, структура вправе формировать муниципальные учреждения и предприятия. В каждом муниципалитете есть собственный бюджет. К доходам этого фонда могут относиться поступления от:
- самообложения населения;
- местных, региональных и федеральных сборов и налогов;
- имущества, находящегося в собственности муниципалитета;
- части прибыли предприятий, остающейся после отчисления сборов и налогов, а также иных обязательных платежей;
- добровольных пожертвований.
К доходам местного бюджета относят также безвозмездные отчисления из государственных фондов, в том числе дотации на выравнивание финансовой обеспеченности муниципалитета, штрафы, которые устанавливаются местными органами, субвенции на решения разных вопросов территориального (межмуниципального) значения и прочие поступления.
Дополнительные полномочия
Законодательство предусматривает возможность выравнивания финансовой обеспеченности муниципальных районов, поселений, городских округов. Это реализуется за счет предоставления дотаций. В качестве источника таких поступлений выступает региональный фонд бюджетной поддержки МО или районный финансовый комплекс обеспечения поселений. Местные органы и учреждения, уполномоченные ими, могут являться заказчиками на оказание услуг, поставку продукции, выполнение работ, которые касаются решения вопросов территориального значения и реализации отдельных полномочий центрального административного аппарата. Кроме этого, МО может привлечь заемные средства за счет выпуска ценных бумаг.
Межмуниципальное сотрудничество
Система местного самоуправления включает в себя структуры, осуществляющие тесное взаимодействие друг с другом. Для выражения и защиты общих интересов муниципалитетов в каждом регионе страны формируется Совет МО. Такие организации, в свою очередь, могут формировать единое объединение. Закон также допускает образование других объединений МО с учетом организационной и территориальной основ, а также хозяйственных межмуниципальных и прочих обществ.
Цели структуры
Исходя из определений, установленных Конституцией и ФЗ, регламентирующих организацию местной власти, в качестве основных направлений деятельности института выступают:
- Привлечение широкой массы населения к решению вопросов муниципального значения.
- Преодоление сформировавшейся в советский период традиции регламентировать все стороны жизни граждан исключительно волей правительства.
- Устранение отчуждения народа от выражения его интересов и реализации прав.
Особенности института
Система местного самоуправления имеет две главные черты, отличающие ее от прочих административных структур. В первую очередь, она имеет социальную основу. Это указывает на то, что система направлена на оптимизацию управленческих процессов, касающихся обеспечения нормальной деятельности и жизни граждан. Вторая особенность связана с нормами, ориентированными на поддержание сложившегося строя. Основные цели функционирования и параметры системы задаются государством через принятие соответствующих законов. Это отличает рассматриваемый комплекс от прочих, существующих в природе. Система муниципального управления сформирована самими людьми для достижения социально полезных целей.
Спорный момент
Рассматривая систему муниципального управления в широком смысле, закономерно возникает вопрос о ее территориальных параметрах. В данном случае следует определить, идет ли речь о структуре всей страны в целом. Однако в данном случае очевидно, что рассматривать в таком масштабе систему местного управления возможно только, принимая во внимание практические и конкретные проявления институтов в отдельных муниципалитетах. Неоспорим и тот факт, что без формирования единого образа всего комплекса невозможно синтезировать общие качества и свойства структур в каждом МО.
Развитие структуры
Самоуправление в той или иной степени существовало в России в течение всей истории страны. Немаловажным обстоятельством при этом следует считать, что центральный административный аппарат как ранее, так и сейчас сознательно стремится к возрождению этого института. Особенно явно это проявляется в кризисные периоды. Исторический подход основывается на определенных теоретических положениях. Их суть состоит в рассмотрении местного самоуправления не в качестве специфического социально-правового института, который имеет определенные формальные юридические признаки, что делает его производным от государственной власти. Теория исторического развития направлена на познание комплекса как естественной формы самостоятельной организации народа для непосредственного решения вопросов, касающихся его жизни и хозяйственной деятельности.
Основные стадии
Рассматривая историю России, можно выделить два периода, в течение которых происходило становление и развитие местного самоуправления:
- Общинный строй у славян, объединение в союзы и городские поселения, разветвление власти – образование территориальных и центральных структур.
- Развитие государства, распространение христианства.
Непосредственно само развитие института проходило в несколько этапов:
- Местное самоуправление в Древней Руси. В течение этого периода зарождался общинный строй. У славян местное самоуправление проявлялось еще в период родового устройства.
- 988-1785 гг. В этот период было принято христианство. Местное самоуправление в течение этого времени существовало в виде территориальных и производственных общин. Люди объединялись на основе трудовой деятельности, несения повинностей, собственности. Они участвовали в управлении делами общины. В качестве первичных ячеек выступали товарищества, купеческие гильдии, ремесленные цеха. Они отличались территориальным, сословным и производственным единством и считались естественной и органичной основой системы местного управления.
- 1785-1917 гг. В этот период формировалось городское, земское и крестьянское самоуправление. Свое развитие комплекс получил в период становления капитализма. Основным недостатком, которым обладало местное самоуправление того времени, считается сохранение принципов сословия при формировании.
- 1917-1990 гг. Местное самоуправление в эти годы устанавливалось одновременно с государственным развитием России.
- Современная эпоха. С принятием Конституции 1993 года было закреплено право народа осуществлять местное самоуправление.
Заключение
Таким образом, местное самоуправление сегодня отражает публично-властную форму и организацию деятельности народа, характеризует соответствующие структуры, которые формирует население для решения территориальных вопросов. В каждом МО функционирует свой комплекс, задачи и порядок реализации полномочий которого устанавливает Устав муниципалитета в рамках законодательства. Между тем такая относительная самостоятельность не исключает взаимодействия систем разных регионов между собой и с центральным аппаратом власти. Более того, действующие на территории страны административные комплексы участвуют в международных и внешнеэкономических отношениях. При общей характеристике организации местного самоуправления необходимо учитывать организационно-правовые институты и формы таких взаимодействий.